Una aproximación crítica a la reforma constitucional

A pesar de que ya hemos publicado dos entradas sobre el tema y hemos puesto varios enlaces en el Tablón, este artículo tiene una doble prioridad: surge de un miembro de la comunidad dialogal de ATRIO e invita de una manera especial a la matización y reflexión, mostrando muy bien cuál es el punto crucial de esta reforma.

Uno de los aspectos mas singulares y significativos de la reforma del Artículo 135 de la Constitución Española que estos días se debate en las Cortes y en la calle, es que establece, en su apartado 3, que gozará “de prioridad absoluta” el pago del capital e intereses de la deuda pública. Es decir establece,  el pago preferente, con privilegio general, de los créditos de la deuda de las Administraciones, por el importe de capital e intereses de la misma. (1)

En el texto de la reforma del artículo entiendo que han de distinguirse claramente dos aspectos. Por un lado, la exigencia de determinado grado de equilibrio presupuestario. Por otro, la indicada configuración de determinados créditos contra la Administración Pública como preferentes frente a otros créditos contra ella. Nuestra reflexión se refiere hoy a este último aspecto. (2)

• UN EJEMPLO PRÁCTICO

En general, los acreedores, además de intentar garantizar sus créditos frente al deudor, siempre han intentado tutelar, proteger, priorizar el cobro de sus respectivos créditos frente al resto de los acreedores  (3)

Pero ¿qué significa a efectos prácticos esta “prioridad absoluta” de cobro que se pretende establecer en el texto constitucional? Significa esencialmente una obligación y un derecho. Por una parte una obligación de la Administración Pública española de cumplir dicha regla prioritaria de pago. Por otra parte, un derecho para el acreedor de exigir el cumplimiento de dicha prioridad de cobro frente a otros acreedores y si la Administración no cumpliere con ella, el derecho del acreedor de acudir a los pertinentes tribunales de justicia exigiendo su cumplimiento.

Un ejemplo práctico: Si en determinada fecha concurre en una Comunidad Autónoma, en situación (aunque sea coyuntural) de escasez de tesorería, la obligación de proceder al pago de las facturas de la Farmacias, de los sueldos de los contratados laborales y de los funcionarios, de las pensiones, de las prestaciones sociales de minusvalía y cualesquiera otro crédito de cualquier naturaleza, junto con el pago de capital e interesas de la deuda concertada por dicha Comunidad Autónoma con Bancos y Entidades Financieras nacionales o extranjeras esa Comunidad Autónoma estará obligada a pagar íntegramente  “con prioridad absoluta” el dicho capital e intereses de la deuda, aunque con ello queden sin pagar cualesquiera otras prestaciones de las indicadas por muy necesario que desde la racionalidad resultare hacerlo.

• LOS CIUDADANOS ACREEDORES SUBORDINADOS

Desde una perspectiva democrática, en términos generales, los principales acreedores de la actividad de las Administraciones Públicas son los respectivos ciudadanos. Ellos son acreedores de los servicios públicos y de las prestaciones de todo tipo para su bienestar y desarrollo personal y comunitario. La prestación de estos servicios es la principal razón de ser que ampara la cesión de poderes normativos y de recursos (vía impuestos u otras) en las respectivas Administraciones Públicas. Ahora bien uno de los más significativos y negativos efectos que puede acarrear la reforma del artículo 135 de la Constitución en los términos expuestos en su apartado número 3, es precisamente el convertir los créditos prioritarios de todos los ciudadanos a la salud, la educación, la seguridad pública etc., en créditos meramente subordinados y que no podrán ser exigidos, en el nivel indispensable, los necesarios recursos para satisfacerlos, si previamente no se han efectuado el correspondiente pago del capital e intereses de los acreedores prestamistas (a veces a precio de abuso y especulativo) de la respectiva Administración.

• LA NECESIDAD MATERIAL DEL REFERENDUM

Es verdad que el texto constitucional sólo exige categóricamente el Referéndum (artículo 168) para la la modificación de las disposiciones que afecten al Título preliminar; al Capítulo segundo, Sección primera (De los derechos fundamentales y de las libertades públicas)  del Título I; o al Título II (De la Corona), y el artículo 135 no está en los títulos expresados sino en el Título VII (Economía y Hacienda)

Pero es evidente que una norma que establece tal privilegio de crédito para el capital e intereses de la deuda, sobrepasa las puras normas de economía e incide y afecta a los derechos fundamentales recogidos en la Sección primera del Capitulo segundo del Título I de la Constitución vigente, por mucho que formalmente la modificación se introduzca en al artículo 135.

Es decir se trata de una norma que materialmente incide en los derechos fundamentales de los ciudadanos y ello refuerza la necesidad constitucional del referéndum e incluso, en mi humilde opinión, podría validar un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, pues es una forma de “fraude de ley” hacerlo como se está haciendo.

Yo se que hay que evitar llevar a la práctica aquel dicho de “cúmplase la Ley aunque se hunda el mudo”, pero entiendo que no es el caso. Y hemos visto que pese a todas las propuestas de reforma constitucional que comentamos, los mercados siguen haciendo lo que quieren y ponen intereses desmesurados a nuestra deuda.

• NO SE PUEDE REMEDIAR LA FALTA DE ÉTICA POLÍTICA A GOLPE DE REFORMAS

Lo que tenemos que mejorar son nuestros sistemas de gestión y administración. Parece impresentable por ejemplo que en publicidad institucional (que no es publicidad indispensable para el ciudadano, sino publicidad propagandística de la Administración respectiva), se gasten las cantidades que estos días manejaba la prensa. Es en la ética del servicio público y en el adecuado control del gasto público y de la deuda en el día a día, donde se tiene que ganar la batalla a los mercados. Sin utilizar nunca el poder que da el manejo del presupuesto para la captura de votos u obtención de otros intereses espurios.

En fecha 17 de julio de 2003, Francisco Caamaño, por entonces Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Valencia, escribía en el diario EL PAÍS:

“La capacidad de ordenación del Derecho tienen límites, y por eso mismo, remediar la falta de ética política a golpe de reformas normativas o jurisprudenciales conlleva, a veces, muchos más problemas de los que se pretende resolver”

• UN MATIZ INTERPRETATIVO FINAL

El Catedrático de Derecho Constitucional Javier Pérez Royo, al que tanto admiro y respeto, ha publicado recientemente dos artículos en EL PAÍS en los que defiende, pese a sus serios inconvenientes de oportunidad electoral entre otros a los que expresamente alude,  la necesidad de la reforma del artículo 135 y la inscribe en una serie de reformas de las Constituciones europeas que llevarán a la proclamación de una norma uniforme y común, en términos generales en este ámbito. Yo creo, y perdóneseme la osadía interpretativa, que el argumentario general de dichos artículos se aplica al que aquí hemos denominado primer aspecto de la reforma, es decir al equilibrio presupuestario (4)

NOTAS

• (1) El texto original del artículo 135 de la Constitución decía lo siguiente:

“1. El Gobierno habrá de estar autorizado por Ley par emitir Deuda Pública o contraer crédito. 2. Los créditos para satisfacer el pago de intereses y capital de la Deuda Publicadle estado se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de los presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión.”

Del texto modificado de dicho artículo 135, que consta ahora de seis apartados, destacamos lo siguiente:

“1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria. 2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la UE. Una Ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado  y las Comunidades Autónomas, en relación con su PIB. Las entidades locales deberán presentar equilibrio presupuestario. 3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por Ley para emitir deuda pública o contraer crédito. Los créditos para satisfacer  los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. No podrán ser objeto de enmienda o modificación mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión (…)

• (2) En cuanto al primer aspecto, decía, entre otras cosas, Antonio Gutiérrez en su artículo en EL PAÍS del 2-09-2011, lo siguiente:

“El déficit público es objeto de una ya histórica controversia entre las diferentes corrientes del pensamiento económico y sus expresiones políticas. Para dirimirla está la acción del Gobierno según sea su orientación y las leyes que a tal efecto elabore, como fue la de estabilidad presupuestaria de 2006, más útil y progresista que la de 2001 hecha por el PP, obsesionado por el déficit cero. Pero hacerlo solo a dúo PSOE-PP y a costa de la Constitución supone una  involución respecto del talante con que esta se alumbró.”

En cuanto al segundo aspecto, es decir, la configuración de determinados créditos contra la Administración del Estado como preferentes de cobro frente a otros créditos, (punto en el quisiera yo centrar hoy la reflexión), Antonio Gutiérrez, aunque señalando su importancia, hacía, en el artículo citado, sólo una breve referencia en estos términos:

“(…) estamos lejos de Suecia en equidad y solo somos suficientes para pagar nuestro magro andamiaje social cuando crecemos mucho, paro manteniéndose la deficiente redistribución de siempre. Para acentuar el desequilibrio constitucional, el nuevo artículo 135 amarra en su apartado 3 la “prioridad absoluta” del pago de los créditos de la deuda pública”.

Puede verse el citado artículo en el siguiente enlace:  Un error, por los principios y por las cifras

• (3) Ya el Derecho Romano contemplaba la existencia de determinados créditos privilegiados o preferentes. En nuestra actual legislación la Ley Concursal divide a los créditos en privilegiados, ordinarios y subordinados a efectos del orden de cobro. Los privilegiados pueden ser “con privilegio especial” si afectan a determinados bienes o derechos o “con privilegio general” si afectan a la totalidad del patrimonio del deudor (artículo 89 de la Ley Concursal de 9-07-2003). Al impulso de las ideas de la Revolución Francesa, contrarias al concepto de “privilegio”, frente a la expresión de “crédito privilegiado” se ha preferido utilizar la expresión de “créditos preferente”. No obstante como vemos nuestra reciente Ley Concursal sigue hablando  de “créditos privilegiados”.

• (4) Los artículos publicados del profesor J. Pérez Royo a que me refiero son los publicados en el diario EL PAÍS el sábado día 3, y lunes día  5 de septiembre de 2011, bajo los títulos, respectivamente, de “Contra toda lógica” y “La reforma constitucional en perspectiva”.  Adjunto enlaces:
  • Contra toda lógica
  • La reforma constitucional en perspectiva